Jednotlivé případy soudních rozhodnutí IV.

6.16.5

Jednotlivé případy soudních rozhodnutí IV.

JUDr. Petr Tégl, Ph.D.

Posouzení opatření obecné povahy. Územní plán jako opatření obecné povahy.

 NahoruÚzemní plán jako opatření obecné povahy

Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 21. 1. 2010, sp. zn. III.ÚS 456/09.

Výrok:

I. Specifický charakter opatření obecné povahy a přezkumu ve správním soudnictví na základě návrhu na jeho zrušení ve zvláštním řízení upraveném v ustanovení § 101a až 101d zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, adresovaného Nejvyššímu správnímu soudu, vylučuje, aby ústavní stížnost mohla být efektivně podána přímo proti tomuto opatření, ale lze ji uplatnit toliko až proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterým bylo opatření obecné povahy přezkoumáno (srov. kupříkladu usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08). Výlučnému přezkumnému oprávnění Nejvyššího správního soudu odpovídá, že ústavní stížnost, směřující proti opatření obecné povahy, by musela být – pro nedostatek příslušnosti Ústavního soudu podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu – odmítnuta (srov. usnesení ze dne 1. 7. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 16/07); totéž logicky platí i pro tu část ústavní stížnosti, v níž by se stěžovatel – byť spolu s návrhem na zrušení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu – domáhal zrušení i jemu předcházejícího opatření obecné povahy.

II. Navzdory příkazu ustanovení § 101d odst. 1 s. ř. s., jež stanoví, že "při rozhodování soud (...) není vázán právními důvody návrhu", nelze pominout, že přirozeným prvkem řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. – vzhledem k celkové konstrukci jeho úpravy, reflektující typovou skutkovou základnu návrhu a přítomnost logicky silného individuálního (soukromého) zájmu navrhovatele – je primárně procesní aktivita samotného navrhovatele, které odpovídá, že i jemu je namístě přiměřeně připínat soudnímu řízení tradiční povinnost tvrzení, případně i důkazní. Navrhovatelovým tvrzením o porušení jeho konkrétního práva a o tomu relevantních skutkových okolnostech se tak zásadně vymezuje předmět řízení a nelze naopak na soud klást požadavek vlastního (dalšího, jen jím iniciovaného) úsilí ku zjištění (vyhledání, resp. vyšetření), zda jsou zde práva jiná, jež mohou být opatřením obecné povahy dotčena, a na jakém skutkovém základě tak tomu může být. Též se zřetelem k zásadě "vigilantibus iura" ¹, na kterou Ústavní soud zhusta odkazuje, není tedy z pozic ústavněprávního přezkumu dodržení procesních pravidel relevantním pochybením, pakliže se Nejvyšší správní soud v dané věci soustředil k těm námitkám ("právním důvodům"), které navrhovatel v řízení před ním uplatnil.

Skutkový stav:

Ústavní stížností podle § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu se stěžovatel domáhá, aby Ústavní soud pro porušení čl. 4 odst. 2, čl. 11 odst. 1, 4, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod zrušil (v záhlaví označené) rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vydané v řízení o zrušení opatření obecné povahy.

Z obsahu ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ao 1/2008 se podává následující. Návrhem adresovaným Nejvyššímu správnímu soudu se stěžovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy – územního plánu, který byl schválen usnesením zastupitelstva obce ze dne 12. 6. 2008, neboť jím podle jeho názoru došlo ke změně způsobu využití pozemků stěžovatele, a to z pozemků určených k zástavbě na pozemky ostatní, určené k zeleni, na kterých je výstavba omezena či vyloučena.

Nejvyšší správní soud rozsudkem ze 3. 12. 2008, č. j. 7 Ao 1/2008–83, návrh stěžovatele zamítl. Ohledně namítaného rozporu změny územního plánu s § 55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu, zdůraznil, že se v posuzovaném případě nejednalo o změnu územního plánu, nýbrž o zpracování plánu nového; a i když (posléze) § 55 stavebního zákona vymezil s účinností od 1. 1. 2007 povinnosti pořizovatele územního plánu, nemohl odpůrce s ohledem na ustanovení § 188 odst. 2 podle něj postupovat. Se zahájením pořizování územního plánu totiž odpůrce započal již od rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územně plánovací dokumentace dne 22. 3. 2005, tedy ještě za účinnosti dříve platného zákona č. 50/1976 Sb., přičemž "činnosti ukončené před účinností stavebního zákona (pozn.: zde zadání územního plánu, vyžádání stanovisek dotčených správních orgánů, schválení zadání územního plánu obce) se považují za uzavřené a pořizovatel se k nim v průběhu dalšího řízení nevrací ani je nijak nemodifikuje". Z podrobně rozvedených důvodů též Nejvyšší správní soud odmítl jako nedůvodné námitky ohledně absence posouzení vlivu změny na životní prostředí, popřípadě odpovídající informační povinnosti podle příslušného zákona, jakož i námitku nezákonnosti postupu při vyřizování stěžovatelových námitek odpůrcem.

Stěžovatel s tímto rozhodnutím v ústavní stížnosti nesouhlasí a namítá, že pozemky určené k výstavbě, jež byly změnou územního plánu dotčeny, nabyl za účelem podnikání a má s nimi "určitý podnikatelský záměr". Důsledkem změny územního plánu je tak podstatné omezení, resp. znemožnění, jeho podnikatelské činnosti na těchto pozemcích, čímž dochází k zásadnímu zásahu do jeho vlastnického práva (obdobnému vyvlastnění), jakož i do práva na podnikání, a negativní aspekt shledává rovněž v "zásahu do hodnoty pozemků". Povinností obce přitom bylo hájit soulad veřejného zájmu se zájmem soukromým; avšak právě veřejný zájem podle stěžovatele zde dán nebyl, neboť "došlo ke změně pozemků určených k zástavbě tak, že k zástavbě byly určeny jiné soukromé pozemky původně určené k zemědělské činnosti".

Nejvyšší správní soud k ústavní stížnosti uvedl, že v napadeném rozhodnutí nevyjádřil právní závěry, na které by bylo možno pohlížet tak, že jsou v extrémním rozporu s provedenými skutkovými zjištěními; toto rozhodnutí (resp. závěry z něj vyplývající) též není ani v rozporu s pozdějším "zásadním" rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, jež vymezilo zejména rozsah soudní kontroly procesu tvorby (změny) územního plánu v řízení, předjímaném ustanoveními § 101a s. ř. s. V posuzovaném případě "ústavně legitimní a o zákonný cíl opřený důvod vydání nového územního plánu" (a nikoliv jeho změny, jak dovozuje stěžovatel) přitom vyplynul ze správního spisu, přičemž územně plánovací dokumentace svědčila o "snaze harmonizovat poměry na území regulovaném územním plánem a sladit veřejný zájem s individuálními zájmy týkajícími se daného území"; ze zákonného způsobu rozhodování o uplatněných námitkách stěžovatele je též patrná "nezbytná míra zásahu a šetrný způsob vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli". Zájmy stěžovatele byly přitom vyvažovány s ohledem na veřejný zájem (jako důvodem ke změně ve využití pozemků), představovaným "v nejširším slova smyslu" zájmem na "harmonickém využití předmětného území". Volba konkrétní podoby využití určitého území tak byla výsledkem "určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž vůle politické jednotky, která o něm rozhodovala (obce), byla omezena (...) požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování". Úkolem Nejvyššího správního soudu přitom nebylo stanovovat způsob využití určitého území, nýbrž "jen sledovat", zda se příslušná politická jednotka při tvorbě územního plánu pohybovala v "popsaných mantinelech", a to při respektu k zásadě, že "není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou, pokud je akceptovatelná varianta využití území, která se takto "vejde" do mantinelů územního plánování". Nediskriminační způsob s vyloučením libovůle v procesu přípravy a přijímání územního plánu je podle soudu přitom patrný jak z jednotlivých soudem popsaných a hodnocených fází procesu, tak i ze způsobu, jímž bylo v tomto procesu rozhodováno o námitkách stěžovatele.

Výběr z odůvodnění rozhodnutí:

V dané věci je ústavní stížností napaden rozsudek, jímž Nejvyšší správní soud rozhodl o návrhu stěžovatele na zrušení tzv. opatření obecné povahy, a to ve zvláštním řízení upraveném v ustanovení § 101a až § 101d zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

Z judikatury Ústavního soudu se podává, že specifický charakter opatření obecné povahy a zvláštní institut jeho přezkumu ve správním soudnictví (nikoli prostřednictvím institutu obecného, tj. žaloby proti rozhodnutí správního orgánu) vylučuje, aby ústavní stížnost mohla být efektivně podána přímo proti tomuto opatření, nýbrž lze ji uplatnit toliko až proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterým bylo opatření obecné povahy přezkoumáno (srov. kupříkladu usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08). Výlučnému přezkumnému oprávnění Nejvyššího správního soudu odpovídá, že ústavní stížnost, směřující proti opatření obecné povahy, by musela být – pro nedostatek příslušnosti Ústavního soudu podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu – odmítnuta (srov. usnesení ze dne 1. 7. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 16/07, v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že "v dané věci se ve své podstatě jedná o její posouzení z pohledu práva správního, nikoli ústavního. K jejímu přezkumu je tedy prvotně příslušný, ve smyslu § 101c s. ř. s., Nejvyšší správní soud, což znamená, že tato ústavní stížnost je návrhem, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný"). Totéž logicky platí i pro tu část ústavní stížnosti, v níž by se stěžovatel – byť spolu s návrhem na zrušení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu – domáhal zrušení i jemu předcházejícího opatření obecné povahy.

Z toho plyne, že ačkoli územní plán – jakožto opatření obecné povahy – je z povahy věci typicky způsobilý zasáhnout do vlastnického práva (čl. 11 Listiny) jím dotčených subjektů, popřípadě práv dalších, včetně práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny (což namítá stěžovatel v posuzované ústavní stížnosti), může se v řízení o ústavní stížnosti stěžovatel dovolávat jejich porušení jen prostřednictvím argumentu, že těmto právům neposkytl adekvátní ochranu nikoli orgán, který opatření obecné povahy vydal, nýbrž Nejvyšší správní soud v rozhodnutí vydaném podle ustanovení § 101d s. ř. s. Samozřejmým důsledkem toho je, že (primárně) relevantním prostorem posouzení ústavní stížnosti je ústavněprávní přezkum řízení (a jeho výsledku) vedeného před Nejvyšším správním soudem z hledisek principů tzv. spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.

V této souvislosti Ústavní soud pravidelně konstatuje, že směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení (zde v soudním řízení správním), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna; jinak interpretace podústavního práva je svěřena soudům obecným a k případnému sjednocování jejich rozhodování je povolán Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud.

Co do těch námitek, jimiž navrhovatel návrh Nejvyššímu správnímu soudu skutečně odůvodnil (tvrzený rozpor územního plánu s požadavku ustanovení § 55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů, nedostatek posouzení vlivu na životní prostředí, porušení informační povinnosti a "nezákonný" způsob vyřizování jeho námitek včetně absence řádného poučení o době, do které lze námitky účinně uplatnit), postačí odkázat na napadené rozhodnutí; Nejvyšší správní soud se s nimi obšírně a věcně adekvátně vypořádal, a jeho rozhodnutí nese i znaky všeobecné (v kontextu celkového vyznění) přiléhavosti. Z pohledu ústavněprávního přezkumu je pak podstatné, že je nelze mít ani za překvapivé ani za výraz výkladové svévole, natožpak za výklad "excesivní", a se zřetelem k tomu, že Nejvyšší správní soud dovozené závěry rovněž srozumitelně a přesvědčivě odůvodnil, je i vyloučeno jej kritizovat tvrzením, že jsou založeny na rozhodovací "libovůli". Ostatně stěžovatel v ústavní stížnosti proti nim nevznesl konkrétní výhrady.

Nad tento rámec je přiléhavé zaznamenat, že Nejvyšší správní soud naopak projevil vůči stěžovateli zřejmou benevolenci při hodnocení podmínek jeho aktivní legitimace k podání předmětného návrhu, jestliže rigorózně nepožadoval (srov. vlastní zásady formulované v rozsudku ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009–120, bod 31 až 42), aby doložil, jak a jakým způsobem jím tvrzená pochybení územního plánu skutečně zasahují do jeho právní sféry. To se týká kupříkladu námitek, že "zastavěné území bylo v územním plánu vymezeno jako zeleň či ostatní plocha", že v něm "nejsou zakresleny ani stávající komunikace", a dalších, a je posléze i příznačné, že na výzvu soudu ze dne 12. 9. 2008 (aby doložil, že "byl zkrácen na svých právech a že musí jít o zásah do hmotněprávní sféry a v jakých směrech" odpověděl navrhovatel pouhým předložením "výpisu z listu vlastnictví".

Ohledně námitek, vtělených do ústavní stížnosti, bylo výše konstatováno, že nejsou identifikovatelné s těmi, které stěžovatel uplatnil v soudním řízení, pakliže zde stěžovatel již tvrdí zásah do svého vlastnického práva v podobě následné nemožnosti využití jeho pozemků "pro určitý podnikatelský zájem", stav "obdobný vyvlastnění", zásah "do hodnoty pozemků" a že územním plánem nebyl zohledněn požadavek souladu zájmu veřejného se zájmem soukromým (vztah těchto výhrad ku čtvrtému a pátému kroku algoritmu soudního přezkumu ve smyslu zmiňovaného rozsudku ze dne 27. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005–98 byl shora zaznamenán); pro jejich "osud" v řízení před Ústavním soudem je pak rozhodující, že je stěžovatel uplatnil teprve nyní, v ústavní stížnosti, aniž tak učinil v řízení předchozím, před správním soudem.

Zde totiž platí, že tyto námitky nezbývá posoudit – již procesně – jakožto nepřípustné, resp. nezpůsobilé věcného hodnocení. Je tomu proto, že ústavní stížnost se vyznačuje tím, že je k "obyčejným" procesním ("neústavním") institutům prostředkem subsidiárním a nastupuje coby přípustná až tehdy, když prostředky stanovené obecným právem byly vyčerpány; to pak znamená netoliko, že stěžovatel musí zásadně využít všech jemu dostupných opravných prostředků, které mu jsou k ochraně jeho práva k dispozici, nýbrž i to, že v nich musí uplatnit právě ty námitky (aby otevřel obecným, resp. správním soudům prostor pro jejich posouzení), které míní předložit posléze Ústavnímu soudu, a ten se pak mohl vyjádřit k ústavnosti řešení, jež soudy ve vztahu k nim přijaly (jinak by Ústavní soud v rozporu se svým posláním nahrazoval jejich činnost, resp. zasahoval do jejich pravomoci). Jsou-li tedy – jako je tomu v dané věci – určité námitky proti napadenému rozhodnutí formulovány až v ústavní stížností (vůbec poprvé), nemohou být věcně projednatelné, a ústavní stížnost musí být v odpovídající části kvalifikována ve smyslu § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jakožto nepřípustná.

K povaze závazné části územního plánu jako opatření obecné povahy a odmítnutí spravedlnosti.

Závazná část územního plánu jako opatření obecné povahy a odmítnutí spravedlnosti

Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 29. 3. 2010, sp. zn. IV.ÚS 2087/07.

Výrok:

Při posuzování toho, jestli lze určitý správní akt považovat za opatření obecné povahy, je dle náhledu Ústavního soudu nutno vycházet z toho, zda jsou naplněny všechny pojmové znaky tohoto právního institutu, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů.

Skutkový stav:

Ústavnímu soudu byl dne 10. 8. 2007 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu § 72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, prostřednictvím něhož se stěžovatelé domáhali zrušení (v záhlaví citovaného) usnesení Nejvyššího správního soudu.

Dne 29. 12. 2006 došlo ze strany vedlejšího účastníka ke schválení územního plánu obce, jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou obce. Dle náhledu stěžovatelů zasahuje zmíněný územní plán do vlastnického práva stěžovatelů. Z uvedeného důvodu se stěžovatelé dne 28. 2. 2007 obrátili na Nejvyšší správní soud, před nímž se domáhali ochrany svých práv a zrušení dotčeného územního plánu obce.

Dne 21. 3. 2007 bylo stěžovatelům doručeno usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007, sp. zn. 8 Ao 1/2007, kterým soud rozhodl, že návrhy se odmítají. Z odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pak plyne, že s ohledem na východisko rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 3 Ao 1/2007 není územní plán přijatý za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. (tj. do 31. 12. 2006) opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud tak zároveň konstatoval nedostatek pravomoci Nejvyššího správního soudu v této věci.

Stěžovatelé mají za to, že napadeným usnesením Nejvyššího správního soudu byli zkráceni na svých ústavně zaručených právech, neboť jim byla odepřena možnost domáhat se de facto jakékoli právní obrany proti zásahům územního plánu obce. Dle náhledu stěžovatelů zasahuje předmětné rozhodnutí Nejvyššího správní soudu do jejich práv ve dvou rovinách. Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu došlo jednak k odnětí možnosti stěžovatelů domáhat se svých práv u nezávislého a nestranného soudu, a jednak byl výše nastíněným postupem porušen princip právní jistoty. Základem usnesení Nejvyššího správního soudu je posouzení právní povahy územního plánu přijatého do 31. 12. 2006, tj. zda se jedná o opatření obecné povahy či nikoliv. I přes do té doby aplikovatelnou rozhodovací praxi dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ke zcela opačnému právnímu závěru než v předchozí judikatuře. Nejvyšší správní soud svým postupem založil jakousi dvojkolejnost a diskriminaci, neboť proti jednomu územnímu plánu přijatému do 31. 12. 2006 neexistují prostředky ochrany a naproti tomu proti jinému územnímu plánu přijatému od 1. 1. 2007 lze podat návrh jeho zrušení. V totožných právních věcech tak bylo Nejvyšším správním soudem postupováno diametrálně odlišně. Dle náhledu stěžovatelů územní plán, byť přijatý do 31. 12. 2006, splňuje základní znaky opatření obecné povahy tak, jak jej vymezuje právní teorie a nyní i právní úprava obsažená v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád. Konkrétnost předmětu územního plánu je dána územím, které územní plán zahrnuje a obecnost adresátů pak vychází z toho, že územní plán dopadá na každého vlastníka pozemku regulovaného územním plánem, popř. na každého, kdo by chtěl na území zahrnutém do územního plánu vyvíjet jakoukoli stavební činnost, kterou pak příslušné stavební úřady posuzují z hlediska jejího souladu s územním plánem. Územní plán vždy byl historicky opatřením obecné povahy a od 1. 1. 2007 je opět (a nyní i explicitně) považován za opatření obecné povahy.

Z vyjádření Nejvyššího správního soudu k předmětné ústavní stížnosti vyplývá, že osmý senát vyšel v napadeném usnesení plně z obsahu usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. 3 Ao 1/2007. Současně si je však soud vědom nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. 14/07, kterým došlo k upřednostnění materiálního chápání územního plánu před pojetím formálním. Nejvyšší správní soud proto po vydání daného plenárního nálezu, tedy i ve vztahu k nyní projednávané věci, respektuje, že pokud územní plán vydaný za účinnosti "starého" stavebního zákona splňuje oba pojmové znaky opatření obecné povahy, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů, jedná se o opatření obecné povahy přezkoumatelné ve správním soudnictví.

Výběr z odůvodnění rozhodnutí:

Ústavní soud se podrobně zabýval návrhem stěžovatelů a dospěl k závěru, že jejich ústavní stížnost je důvodná. Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení, dle něhož Nejvyšší správní soud neprojednáním návrhu stěžovatelů na zrušení územního plánu obce z důvodu nedostatku pravomoci zasáhl do jejich ústavně zaručených práv na spravedlivý proces a též do jejich právní jistoty.

Nejvyšší správní soud vyšel při posuzování předmětného případu z toho, že nový správní řád opatření obecné povahy nedefinuje a ponechává na zákonodárci, aby ve zvláštních případech stanovil, která autoritativní opatření správních orgánů jsou v právním smyslu opatřením obecné povahy a mohou tedy být projednávána Nejvyšším správním soudem. Za opatření obecné povahy lze tak dle náhledu Nejvyššího správního soudu považovat jen takové právní akty, které zvláštní zákon takto označí (formální přístup).

V dřívějším plenárním nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07 dospěl Ústavní soud k závěru, že nový stavební zákon materiální chápání institutu opatření obecné povahy nevyloučil. Při posuzování toho, jestli lze určitý správní akt považovat za opatření obecné povahy, je dle náhledu Ústavního soudu nutno vycházet z toho, zda jsou naplněny všechny pojmové znaky tohoto právního institutu, tj. konkrétnost předmětu a obecnost…