dnes je 29.9.2022

Input:

Územní plánování

19.1.2018, , Zdroj: Verlag Dashöfer

5.3.1
Územní plánování

Ing. Bohumír Číhal

Podmínky utváření území, to jest jeho uspořádání (skladba, struktura, členění) a využívání (funkce), jsou velmi rozmanité, neboť odrážejí mimořádnou různorodost veřejných a soukromých zájmů subjektů obývajících a využívajících určité území, které bývají nejen shodné, ale často naopak kolizní a rozporné. V zájmu smysluplného využití území je nutno tyto veřejné a soukromé zájmy koordinovat a případné kolize odstranit buď dohodou, nebo stanovením společných pravidel. Tento proces se obecně nazývá územním plánováním a jeho smyslem a účelem, jak je vymezuje v ustanovení § 18 a 19 zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon, je stanovení zásad organizace území, věcná a časová koordinace činností v území, které ovlivňují jeho vývoj, zejména výstavbu za současného zachování či rozvíjení hodnot území.

Cíle a úkoly územního plánování

Ve smyslu stavebního zákona územní plánování vytváří předpoklady k dosahování trvalého souladu všech přírodně krajinných a kulturně civilizačních hodnot v území. Tohoto účelu může územní plánování dosahovat zejména

  • sledováním stavu a vývoje spravovaného území, shromažďováním informací o něm, jejich analýzou a vyhodnocování vlivů na udržitelný rozvoj území, uchováním hodnot a správou území,

  • péčí o rozvoj území, zejména prostřednictvím funkčního využití a prostorového uspořádání území a stanovováním podmínek pro tento účel,

  • ochranou těch hodnot, na nichž se společenství spravovaného území dohodne,

území však musí být chápáno v územním plánování především jako prostor života člověka, prostor jeho činností (včetně nečinností), jako místo, kde člověk vstupuje do vztahů s jinými lidmi, s vlastními díly i s přírodou, a tedy jako prostor sociální, ekonomický ekologický. Územní celky a jejich části musí být při územním plánování vždy charakterizovány spolubytím člověka, umělých a přírodních složek se všemi jejich podstatnými vlastnostmi, a tedy i jejich podstatnými vzájemnými vztahy. Jeho nedílnou součástí musí být tedy nejen zhodnocení přírodně krajinných a stavebních kvalit území, nýbrž zhodnocení širších kulturních a civilizačních hodnot území, včetně ekonomických a sociálních. Územní plánování představuje vyhodnocení vývojových (nikoli pouze rozvojových) možností a předpokladů území v časové posloupnosti a funkční hierarchii.

Územně plánovací činnosti

Územně plánovacími činnostmi rozumíme právem určené postupy při přípravě podmínek využití a uspořádání území, a to postupy zejména podle stavebního zákona. V systematice tohoto právního předpisu jsou územnímu plánování věnována některá ustanovení části první, v níž jsou vymezeny vybrané pojmy, v části druhé, v níž jsou stanoveny působnosti orgánů veřejné správy na úseku územního plánování, ustanovení celé části třetí, v níž je celý proces územního plánování meritorně upraven, a to v přímé souvislosti s územním řízením a s úpravou vztahů v území, v části páté, v níž jsou upraveny v rámci společných ustanovení některé specifické výkony (vybrané činnosti ve výstavbě), podmínky ochrany veřejných zájmů, podmínky evidence územně plánovací činnosti, obecné požadavky na výstavbu, účely vyvlastnění a výkon státního dozoru nad územním plánováním a expertní součinnost. Pozornost je třeba věnovat též přechodným ustanovením, jimiž je zejména upraven proces transformace dosavadní územně plánovací dokumentace do podoby souřadné se současnou právní úpravou.

Systematika části třetí Územní plánování zahrnuje tyto okruhy (podrobněji o nich pojednávají samostatné kapitoly):

  1. územní plánování v užším smyslu slova – základní smysl, účel a poslání ("cíle" a "úkoly"), obecná ustanovení a postupy v územním plánování, nástroje územního plánování (územně plánovací podklady, politiku územního rozvoje, územně plánovací dokumentaci (zásady územního rozvoje, územní plány a regulační plány),
  2. územní řízení a územní rozhodnutí, zjednodušené územní řízení a vydání územního souhlasu včetně společného územního a stavebního řízení a vydání společného územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru, veřejnoprávní smlouvu a územní opatření,
  3. úprava vztahů v území – předkupní právo a náhrady za změny v území.

Právní úprava územního plánování

Stavební zákon byl za dobu své existence a účinnosti (od 1. 7. 2007 do 1. 1. 2018) novelizován dvacetkrát, přičemž první velká novelizace, provedená zákonem č. 350/2012 Sb., představovala velmi podstatné přepracování řady ustanovení (cca 2/3) tohoto právního předpisu, z nichž mnohá se dotýkají též územního plánování v širším smyslu. V územním plánování v užším smyslu byla podstatně dotčena a přepracována ustanovení o politice územního rozvoje, o zásadách územního rozvoje, územním plánu (obce) a regulačních plánech. Dílčích, byť ne nevýznamných změn doznalo územní řízení. Zásadním přepracováním prošla ustanovení o úpravě vztahů v území, výsledek ovšem nikterak podstatně nevybočil a od efektivního promítnutí ekonomických vztahů do území a do výstavby zůstal nadále vzdálen. Novela nabyla účinnosti dnem 1. ledna 2013.

Od velké novely zákonem č. 350/2013 Sb. byl stavební zákon zhruba po roce novelizován, zpravidla v souvislosti s úpravou dalších zákonů. Na tomto místě zmíníme novelu zákonem č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Novela zavádí např. závaznost výstupu z procesu EIA ve formě závazného stanoviska, mechanismus k ověření souladu žádosti o vydání povolení k záměru s požadavky uplatněnými v rámci procesu EIA, širší možnost konzultativní účasti dotčené veřejnosti na povolování záměrů, novou koncepci přístupu dotčené veřejnosti k soudní ochraně a některé další změny.

Současná novela stavebního zákona zákonem č. 225/2017 Sb., která nabyla účinnosti dnem 1. ledna 2018, je již druhá rozsáhlá novela od platnosti nového zákona z roku 2006. Ani tato novela neodstranila celou řadu koncepčních nedostatků. Nadále zůstala územně plánovací dokumentace koncipována na všech úrovních jako správní akt specifické povahy a zůstala zachována dvojí úroveň veřejnoprávního rozhodování o stavbách s mnoha obsahovými i formálními překryvy vícenásobného projednávání procesů prakticky obsahově shodných (zejména překryvy se zákonem o posuzování vlivů na životní prostředí a zákonem o ochraně přírody a krajiny).

Hlavní principy koncipované v novele na úseku územního plánování:

  • zkrácení procesu pořizování změn a aktualizací územně plánovacích dokumentací v případech, kdy nebudou vyžadovány varianty řešení,

  • prodloužení cyklu úplných aktualizací územně analytických podkladů ze dvou na čtyři roky,

  • umožnění využití údajů o území a územně analytických podkladů, dosud omezené na územní plánování, pro veškeré činnosti veřejné správy,

  • zkrácení lhůt v soudním řádu správním umožní přezkum opatření obecné povahy,

  • ve vazbě na koordinované řízení, které nebude vydáváno orgány územního plánování, budou soulad s územně plánovací dokumentací a koordinace využívání území (které jsou úkolem územního plánování) zajišťovány formou závazných stanovisek úřadu územního plánování nebo krajského úřadu,

  • podmínkou účinnosti aktualizace a změny územně plánovací dokumentace bude zveřejnění právního stavu této dokumentace po aktualizaci nebo změně. Odstraní to stav, kdy po několika změnách se stala územně plánovací dokumentace nepřehledná a bylo velice sporné, podle jakého právního stavu se vlastně rozhoduje.

  • územní studii bude moci nechat zpracovat i žadatel/investor, pokud dodrží schválené zadání. Zadání i schválení možnosti využití této studie pro rozhodování bude ponecháno úřadu, aby řešení nebylo navrženo na úkor veřejných zájmů.

Zásady územního rozvoje

Zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Zásady územního rozvoje se pořizují pro celé území kraje a vydávají se formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Jsou závazné pro pořizování a vydávání územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. Jednotlivá ustanovení SZ § 37 až 42 upravují návrh zásad územního rozvoje, řízení o zásadách územního rozvoje, vydání a aktualizaci zásad územního rozvoje.

Novela stavebního zákona zavádí v nových ustanoveních § 42a-c Zkrácený postup pořizování aktualizace zásad územního rozvoje zjednodušený postup při pořizování změn územně plánovací dokumentace, který se použije v případech, kdy návrh změny nevyžaduje zpracování variant řešení. Odpadá fáze společného jednání s dotčenými orgány a u změn územního plánu rovněž fáze projednání zadání. Zkrácený proces bude zahrnovat rozhodnutí zastupitelstva obce nebo kraje o pořízení, následně bude zpracován návrh územně plánovací dokumentace pro veřejné projednání s dotčenými orgány i veřejností, která bude mít možnost podat námitky a připomínky, a poté dojde ke schválení změny územně plánovací dokumentace.

Novela upřesňuje také postup a stanovení výše úhrady pořízení aktualizace zásad územního rozvoje v případech vyvolaných výhradní potřebou navrhovatele, resp. důsledky schválení politiky územního rozvoje nebo její aktualizace, na žádost kraje

Územní plánování

Územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (“urbanistická koncepce“), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury. Vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území (“plocha přestavby“), pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.

Novela stavebního zákona přináší obcím v ustanovení § 43 Územní plán zajímavou možnost, aby ve svém územním plánu přímo stanovily detailnější regulaci pro určitou část svého území, která by doposud byla pro přílišnou podrobnost nepřípustná a musela by být vymezena formou samostatného regulačního plánu. Nově bude možné, podle rozšířeného ustanovení § 43 odst. 3, vymezit přímo část územního plánu s prvky regulačního plánu. Toto řešení musí být výslovně uvedeno již v rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu či jeho změny nebo v zadání územního plánu.

Pro územní rezervy se použijí obdobně zásady územního rozvoje. Záležitosti nadmístního významu, které nejsou řešeny v zásadách územního rozvoje, mohou být součástí územního plánu, pokud to krajský úřad ve stanovisku z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce nevyloučí.

K zjednodušení postupu při vydání územního plánu dochází úpravou ustanovení § 54: Část územního plánu, která v území znemožňuje realizaci záměru obsaženého v politice územního rozvoje nebo zásadách územního rozvoje, se při rozhodování nepoužije. Obec je povinna bez zbytečného odkladu uvést do souladu územní plán s územně plánovací dokumentací vydanou krajem a schválenou politikou územního rozvoje. Do té doby nelze rozhodovat podle částí územního plánu, které jsou v rozporu s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo s politikou územního rozvoje. Dojde-li ke zrušení části územního plánu nebo nelze-li podle něj rozhodovat na základě ustanovení § 54, zastupitelstvo obce bezodkladně rozhodne o pořízení územního plánu nebo jeho změny a o jejím obsahu. Zpráva o uplatňování územního plánu ani zadání změny územního plánu se v tomto případě nezpracovávají. Vyhodnocení vlivů změny územního plánu na udržitelný rozvoj území se při uvedení územního plánu do souladu s územně plánovací dokumentací kraje nezpracovává, v ostatních případech si pořizovatel k návrhu obsahu změny vyžádá stanoviska příslušného orgánu ochrany přírody podle zákona o ochraně přírody a krajiny a krajského úřadu jako příslušného úřadu; bez zohlednění těchto stanovisek nelze o pořízení změny územního plánu rozhodnout. Dojde-li ke zrušení územního plánu nebo jeho změny, při pořizování se naváže na poslední úkon, který nebyl zrušením zpochybněn.

Pro města a obce je významné prodloužení lhůty pro pořízení nových územních plánů. Podle novelizovaného ustanovení § 188 odst. 1 lze územně plánovací dokumentaci sídelního útvaru nebo zóny, územní plán obce a regulační plán schválené před 1. lednem 2007, podle novelizovaného zákona upravit, v rozsahu provedené úpravy projednat a vydat do 31. prosince 2022, jinak pozbývají platnosti. Stavební zákon tuto povinnost stanovoval do konce roku 2020. To by mohlo mít pro řadu zejména velkých měst, která doposud nové územní plány nemají (například Praha a Brno), významné negativní důsledky.

Stávající ustanovení § 43 až 55 a § 56 až 60 upravují návrh na pořízení a pořízení územního plánu, úhradu nákladů na jeho pořízení, zadání a návrh územního plánu, řízení o územním plánu, vydání územního plánu, vyhodnocení územního plánu a jeho změny, opatření proti průtahům při pořizování územního plánu, spojené pořízení územního a regulačního plánu, vymezení zastavěného území.

Nová ustanovení § 55a až 55c upravují zkrácený postup pořizování změny územního plánu, který se použije při pořizování změny nevyžadující zpracování variant řešení. Zkrácený postup navazuje na zprávu o uplatňování územního plánu v uplynulém období, nebo na rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení změny územního plánu a o jejím obsahu.

Náležitosti obsahu územního plánu stanoví prováděcí vyhláška ke stavebnímu zákonu.

Regulační plán

Regulační plán, který se vydává z podnětu nebo na žádost formou opatření obecné povahy podle správního řádu, v řešené ploše stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Vždy stanoví podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezí veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření. Pokud regulační plán vymezuje územní rezervu, použije se pro ni ustanovení zásad územního rozvoje obdobně.

Regulační plán nenahrazuje územní rozhodnutí, nýbrž je toliko nahradit může; v tomto případě se v regulačním plánu stanoví, která územní rozhodnutí nahrazuje. Regulačním plánem nelze nahradit územní rozhodnutí pro záměr, který podléhá posuzování vlivů na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Za problematickou se považuje úprava, která stanoví, že regulační plán vydaný krajem je závazný i pro územní plány a regulační plány vydávané obcemi.

Novela zákona konkretizuje náklady na zpracování návrhu regulačního plánu z podnětu. upravuje spolupráci s orgány uvedeným v ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) a dotčenými obcemi včetně variant řešení.

Stávající ustanovení § 61 až 71 stavebního zákona upravují pořízení z podnětu a na žádost, úhradu nákladů na jeho pořízení, řízení o regulačním plánu, posouzení pořizovatelem, vydání regulačního plánu, souběžné pořízení regulačního plánu a změny územního plánu, dobu platnosti, změnu a zrušení regulačního plánu.

Nová ustanovení stavebního zákona § 72 až 74 upravují zkrácený postup pořizování změny regulačního plánu. Použijí se při pořizování změny nevyžadující zpracování variant řešení. Nelze jej použít při změně regulačního plánu, který nahradil územní rozhodnutí pro záměr podléhající posuzování vlivů na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.

Náležitosti žádosti včetně jejích příloh a obsahu regulačního plánu stanoví prováděcí právní předpis.

Podmínky územního řízení

V části upravující podmínky územního řízení byla dotčena novelou především ustanovení, jimiž se vymezuje předmět a zejména případy, na něž se územní řízení a rozhodnutí nevztahuje (§ 79 Rozhodnutí o umístění stavby) a které rozhodnutí o změně využití území vyžadují (§ 80 Rozhodnutí o změně využití území). Upřesněny jsou formulace ustanovení § 78a, jímž se podrobněji stanovují podmínky uzavření veřejnoprávní smlouvy subordinační, kterou se může, za podmínek uvedených v ustanovení § 78a, nahradit vydání územního rozhodnutí.

Klíčovým nástrojem novely stavebního zákona, který má urychlit povolování staveb, je sloučení jednotlivých povolovacích procesů do jednoho řízení. Novela upravuje tři nové typy integrovaných postupů

  • Územní řízení spojené s posuzováním vlivů na životní prostředí (§ 94a až 94i),

  • Společné územní a stavební řízení (§ 94j až 84p),

  • Společné územní a stavební řízení spojené s posouzením vlivů na životní prostředí (§ 94q až 94z).

Využití těchto integrovaných postupů není povinné a každý stavebník se může rozhodnout, zda je využije nebo se vydá klasickou cestou samostatného územního a stavebního řízení. Někdy může být pro stavebníka paradoxně výhodnější využít jednotlivé vzájemně oddělené procesy. Například v případě územního řízení spojeného s EIA musí stavebník k žádosti přiložit jak dokumentaci pro územní řízení, tak dokumentaci EIA. Následně se územní řízení přeruší a vede se proces vydávání závazného stanoviska EIA. V rámci stanoviska EIA stanoví příslušný orgán řadu závazných podmínek, které musí stavebník splnit a je velice pravděpodobné, že bude muset dojít k časově i finančně náročné úpravě již zpracované projektové dokumentace pro územní řízení a až následně bude moci územní řízení pokračovat. Proto může být mnohdy pro stavebníka výhodnější nejprve získat souhlasné stanovisko EIA a až poté na jeho základě zpracovat dokumentaci pro územní řízení.

Územní řízení spojené s posuzováním vlivů na životní prostředí

Podle novelizovaného ustanovení § 94a a nových ustanovení § 94b až 94i je příslušným k vedení územního řízení s posouzením vlivů na životní prostředí obecní úřad obce s rozšířenou působností. V územním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, které je navazujícím řízením, postupuje stavební úřad podle ustanovení o navazujícím řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (pokud v něm není stanoveno jinak).

Novela ruší část ustanovení týkající se účasti osob, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis a též vylučující účast nájemců bytů, nebytových prostor nebo pozemků. Okruh účastníků územního a stavebního řízení mění novela zásadně prostřednictvím změny ustanovení § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (Část šestá novely stavebního zákona). Toto ustanovení doposud umožňovalo spolkům, jejichž předmětem činnosti je ochrana přírody a krajiny, aby se přihlásily do územních a stavebních řízení jako jejich účastníci. Nově se mohou účastnit jen řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoliv řízení upravených stavebním zákonem.

Stavební úřad oznámí zahájení územního řízení s posouzením vlivů na životní prostředí a stanoví lhůtu, ve které mohou účastníci řízení a veřejnost uplatnit připomínky ke stavebnímu záměru z hlediska vlivů na životní prostředí, a dotčené orgány závazná stanoviska, popřípadě vyjádření. Stavební úřad posuzuje stavební záměr podle hledisek uvedených v novelizovaném ustanovení § 90 SZ. V rozhodnutí stanoví dobu platnosti rozhodnutí, má-li být delší, než stanoví tento zákon, a v odůvodnění vždy vyhodnotí připomínky veřejnosti. V jednoduchých věcech rozhodne stavební úřad bez zbytečného odkladu, nejdéle však do 60 dnů ode dne zahájení územního řízení; ve zvlášť složitých případech (zpravidla u záměrů, pro které je vyžadováno závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí), stavební úřad rozhodne nejdéle do 90 dnů. V případě, že byla z důvodu významně negativního vlivu stavebního záměru na předmět ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti uložena žadateli kompenzační opatření podle Zákona o ochraně přírody a krajiny, stanoví stavební úřad ve výroku územního rozhodnutí v případě, kdy lze stavební záměr provést pouze na základě územního rozhodnutí, že toto rozhodnutí je vykonatelné dnem vydání vyjádření orgánu ochrany přírody o potvrzení zajištění kompenzačních opatření.

Společné územní a stavební řízení

Společné povolení lze vydat u staveb v působnosti obecného stavebního úřadu, vymezených v ustanoveních § 15 odst. 1 písm. b) až d) stavby drah, dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací a vodních děl a u staveb vymezených v ustanovení § 16 odst. 2 písm. d) stavby k účelům těžby, zpracování, transportu a ukládání radioaktivních surovin, stavby souvisejících s úložišti přírodních radioaktivních odpadů, stavby v areálu jaderného zařízení, stavby ropovodů a produktovodů, stavby zařízení pro přenos elektřiny, zařízení pro přepravu a uskladňování plynu, zařízení výrobny elektřiny o celkovém instalovaném elektrickém výkonu 100 MW a více. Příslušným k vydání společného povolení je stavební úřad příslušný k povolení stavby.

Okruh účastníků územního a stavebního řízení je obecně omezen prostřednictvím změny ustanovení § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (viz výše u územního řízení s posouzením vlivů na životní prostředí).

Stavební úřad posuzuje podanou žádost, zda má požadované náležitosti. Klade-li záměr takové požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, že jej nelze bez vybudování příslušných nových staveb a zařízení nebo úpravy stávajících realizovat, stavební úřad územní řízení přeruší, vyzve žadatele k předložení smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury, a stanoví mu k tomu přiměřenou lhůtu.

Závazná stanoviska musí být uplatněna nejpozději při ústním jednání, případně při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Jestliže dojde k upuštění od ústního jednání, musí být uplatněna ve stanovené lhůtě. Připomínky veřejnosti musí být uplatněny nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Osoba, která je účastníkem řízení může uplatňovat námitky

Nahrávám...
Nahrávám...