2.2.50
Odvolací řízení - změna rozhodnutí z pohledu judikatury
Mgr. Martina Pavelková
V praxi krajských úřadů jako odvolacích správních orgánů poměrně často nastává situace, kdy odvolatel proti rozhodnutí stavebního úřadu coby správního orgánu prvního stupně, v závěru svého odvolání požaduje, aby bylo napadené rozhodnutí změněno v jeho prospěch.
Podle příslušných ustanovení správního řádu lze napadené rozhodnutí v odvolacím řízení potvrdit, zrušit (a řízení zastavit nebo věc vrátit k novému projednání) anebo změnit. Ke změně nemůže dle zákona odvolací orgán přistoupit tehdy, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se, případně pokud by se jednalo o rozhodnutí vydané v samostatné působnosti územního samosprávného celku.
Jestliže odvolací správní orgán vychází při změně správního rozhodnutí z nových podkladů, postupuje podle § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Navzdory těmto zákonným možnostem však odvolací správní orgány na úseku stavebního řádu přistupují ke změně prvoinstančních rozhodnutí pouze ve výjimečných případech. V souvislosti s tímto postupem totiž vyvstává několik zásadních otázek, a to především, zda existuje právo na projednání věci ve dvou instancích správního řízení, a v té souvislosti také, zda lze na změně rozhodnutí odvolacím správním orgánem v určitých případech trvat.
V obecné rovině nasvědčuje koncepce stávající právní úpravy správního řízení a konkrétně i řízení v režimu stavebního zákona tomu, že se o řízení ovládané zásadou dvojinstančnosti jedná. Tytéž závěry se nezřídka objevují také v odborné literatuře.
Nejvyšší správní soud však ve své judikatuře již několikrát naznačil opak. Jedním z takovýchto prvních rozhodnutí, publ. ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 1409/2007 s touto právní větou: "Mezi základní zásady rozhodování o právech a povinnostech fyzických či právnických osob správními orgány nepatří rozhodování ve dvou stupních.", byl rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2005, čj. 2 As 47/2004-61. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že nelze považovat za neústavní takový předpis, který neupravuje možnost podat proti rozhodnutí správního orgánu o právech a povinnostech odvolání, neboť z ničeho nevyplývá, že by tak právní předpis činit musel.
Tento závěr, a sice že absence dvojinstančnosti správního řízení protiústavnost bez dalšího nezakládá, byl aprobován např. také v nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2007 sp. zn. V. ÚS 493/06. Na druhou stranu však Ústavní soud konstatoval, že pokud se zákonodárce rozhodne tento opravný prostředek (odvolání) v právním řádu zakotvit, vztahují se na něj kautely práva na jinou právní ochranu, mezi něž patří i požadavek legitimního očekávání účastníků, že orgány státu budou jednat způsobem, který zákon stanoví. Případné nerespektování zásady dvojinstančnosti stanovené v konkrétním zákoně, spočívající např. v tom, že odvolací orgán dá v konkrétní věci orgánu prvního stupně pokyn, jak má být rozhodnuto, by dle Ústavního soudu vedlo k tomu, že by odvolání nemohlo dosáhnout zákonem sledovaného účelu dvojího posouzení věci ve správním řízení, což by ve svém důsledku podkopávalo důvěru občanů ve veřejnou správu, a tím i v demokratický právní stát samotný.
Z uvedeného je zřejmé, že přestože nelze trvat na tom, aby zákonodárce v zákoně upravil vedení řízení ve dvou instancích, pokud tak učiní, měly by orgány moci výkonné tento princip dodržovat, a to nikoliv pouze v rovině dokazování, ale také v rovině samotného posouzení věci. Odlišný přístup nicméně v nedávné době zaujal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 12. 2018, čj. 6 As 286/2018-34. Jedná se o rozhodnutí ve věci deklarace veřejné přístupnosti pozemní…
